17 giugno 2005
TERRE, ROCCE DA SCAVO E RIFIUTI DA DEMOLIZIONE
di Luca D’Alessandris (**)
Una delle questioni che ha caratterizzato gli ultimi anni, impegnando il legislatore, la giurisprudenza e la dottrina, è senza dubbio quella sulle terre - rocce da scavo e rifiuti da demolizione;
Gli interrogativi posti ed in parte irrisolti, che vertono su problematiche che si intersecano con altre, sono sulla nozione di rifiuto ed il “disfarsi”, sull’oggettivo ed effettivo recupero, sul riutilizzo, sull’esclusione o meno dalla applicazione della normativa sui rifiuti perché bene-prodotto, sull’esatto recepimento della normativa europea sui rifiuti, e per finire sulle diverse e contrastanti interpretazioni giurisprudenziali nei diversi gradi di giudizio.
Normativa previgente il Dlgs 22/97
La normativa di riferimento ante-decreto Ronchi, ovvero il DPR 915/82, classificava “i materiali provenienti da demolizioni, costruzioni e scavi, …” come rifiuti speciali ai sensi dell’art. 2 comma 3 punto 3), che la Delibera Interministeriale del 27/07/1984 destinava ai fini dello smaltimento in discarica di 2’ categoria di Tipo A, il loro codice italiano rifiuto ( CIR ) era: M0001;
non vi era nessuna esclusione
dalla applicazione della legge sia ai fini dello stoccaggio temporaneo
(oggi chiamato : deposito temporaneo) che del trasporto e
smaltimento finale in discarica; non era ancora previsto ed autorizzato
il riutilizzo/recupero se non fino all’avvento dei ben 18 DD.LL sui
residui destinati al riutilizzo ( anni 1993 -1997), con i quali è stato
ammesso il recupero nel rispetto di determinate condizioni dettate dal
dm 05/09/1994 (in attuazione dell’art. 2 - esclusioni comma 3 del
DL 438/94 ) (1) , al cui allegato 1 elencava le tipologie di
materiali-rifiuti, quotate nelle borse merci (mercuriali), e permetteva
di commercializzare tali residui, tra i quali i materiali inerti
quotati presso la borsa merci di Milano, costituiti da “materiali
inerti di natura lapidea provenienti da demolizione e costruzione
privo di amianto, sfridi e rottami di laterizio, intonaci, calcestruzzo
armato e non, purché proveniente da idonei impianti di trattamento”.
rispondenti alle caratteristiche merceologiche (e non tecniche) delle
materie prime.
Terre e rocce da scavo nel Dlgs
22/97
Con l’entrata in vigore del c.d.
decreto Ronchi, i rifiuti inerti derivanti da demolizione,
costruzione , nonché i rifiuti pericolosi che derivano da attività di
scavo vengono classificati ( art.7 comma 3 ) rifiuti speciali; subito
dopo l’art. 8 – Esclusioni – comma 2 lett c) prevedeva l’esclusione
dalla normativa rifiuti per i materiali non pericolosi che
derivano dall’ attività di scavo;
Pertanto le terre da scavo erano escluse dalla normativa rifiuti.
Tale esclusione fu contestata dalla Commissione Europea, che obbligò il legislatore Italiano ad emanare il Dlgs 389/97, che, con l’art.1, abrogava la lettera c) comma 2 dell’art.8 del Dlgs 22/97; Le terre e rocce da scavo tornarono così ad essere assoggettate alla normativa sui rifiuti .
La confusione sorge nel momento in cui ci si accorge che, il legislatore ha abrogato la prevista esclusione, riassoggettando così le terre da scavo (pericolose e non ) alla normativa rifiuti, lasciando però in vigore (e lo era sin dalla prima versione) la lettera b) comma 3° dell’art. 7 (Classificazione), nel quale sono presenti, unitamente ai rifiuti derivanti dalle attività di demolizione, costruzione, (nonché) i rifiuti pericolosi che derivano dalle attività di scavo;
una veloce interpretazione indurrebbe a pensare che solo i rifiuti pericolosi che derivano da attività di scavo siano assoggettati alla normativa rifiuti, mentre i rifiuti non pericolosi provenienti da una attività di scavo non siano sottoposti alla normativa rifiuti, per la semplice ragione che non sono classificate, o meglio, non sono elencate tra le attività di provenienza dei rifiuti, provenienza che determina la sola classificazione del rifiuto in speciale o urbano, anche se l’elenco dei rifiuti (trasposto dalla decisione europea 94/3/CE del 20/12/1993 ) di cui all’allegato A al Dlgs 22/97 riporta le terre e rocce da scavo al gruppo 17 05 (2) terra (compreso il terreno proveniente da siti contaminati), rocce e fanghi di dragaggio;
è pur vero che, come più volte
ribadito dalla Corte di Giustizia Europea e riportato per trasposizione
della direttiva 94/3/CE, nell’allegato A2 - nota
introduttiva (catalogo) del Dlgs 22/97, un materiale non può
essere considerato rifiuto per la semplice appartenenza nell’elenco, ma
dovrà soddisfare la definizione di rifiuto, ovvero dovrà
trattarsi di un materiale di cui il produttore-detentore se ne
disfi o abbia deciso o abbia l’obbligo di disfarsi(3);
Non si è fatta aspettare la prima
sentenza della cassazione ( sez. 3 11 febbraio 1998 n 1654 Verrastro )
- I materiali provenienti da demolizioni e scavi
costituiscono rifiuti speciali a norma dell’art.2 comma 4 n 3 DPR
915/82 e scaricarli in un’area determinata attraverso una condotta
ripetuta anche se non abituale e protratta per lungo tempo, configura
quella realizzazione o gestione di discarica, per la quale è richiesta
l’autorizzazione di cui all’art. 6 dett. d)- cit. decreto . (
massima in banca dati Jus-Lex CELT ) .
Nel Luglio 2000 il Ministero Ambiente e Territorio emanava una circolare (n UL/2000/10103) “Applicabilità del Dlgs 22/97 alle terre e rocce da scavo” (si ricorda, a tal proposito, che una circolare non ha forza di legge ed è priva, quindi, di valore e forza giuridica) con la quale il ministero intendeva chiarire se le terre e rocce da scavo ricadessero o meno nella sfera giuridica dei rifiuti, se “soddisfino la definizione di rifiuto di cui all’art. 6 Dlgs 22/97 " ed in particolare chiarire se la normativa rifiuti debba o meno essere applicata solo ed esclusivamente a terre e rocce da scavo se pericolose, in quanto classificate rifiuti speciali a norma dell’art 7 comma 3 Dlgs 22/97 : “sono considerate rifiuti le terre e rocce da scavo che presentino concentrazioni di inquinamenti superiori ai limiti accettabili del Dm 471/99 e vengano sottoposte o destinate al normale ciclo di utilizzo della terra quali, a titolo esemplificativo, la realizzazione di rilevati e sottofondi stradali, rimodellamenti morfologici, l’impiego in attività agricole, riempimenti ecc. il produttore non si disfa né decide di disfarsi di tali materiali e questi ultimi non sono rifiuti. ….Infatti, nel caso specifico viene meno il requisito essenziale per qualificare un materiale o un oggetto come rifiuto perché lo stesso non viene destinato né ad operazioni di recupero né di smaltimento. Infine, per quanto riguarda la possibilità di utilizzare direttamente le terre da scavo nel sito dove le stesse sono prodotte, si rileva che tale opzione per sua natura non comporta né un disfarsi nel senso sopra esposto né alcuna modifica qualitativa delle caratteristiche del sito. Si ritiene, perciò, che tale utilizzo non sia sottoposto al regime dei rifiuti ma possa essere effettuato sulla base degli elaborati progettuali relativi all’intervento che produce le terre da scavo medesime, salvo, in ogni caso, l’obbligo di procedere alla bonifica ai sensi dell’art. 17 e del D.M. 471/99 qualora ne ricorrano i presupposti.".
Tale nota del ministero fu contestata dalla giurisprudenza e dalla dottrina per diversi e ragionevoli motivi di contrasto normativo e per mancanza di forza legislativa nel momento in cui il parere ministeriale tenta di dare interpretazione legislativa sulla nozione di rifiuto, in merito al: “fatto di disfarsi – decisione di disfarsi e obbligo di disfarsi” - dibattito tutt’ora aperto !!
La Corte di Cassazione III sez. Penale con sent. del 24/8/2000 n 2419 – interviene definendo comunque rifiuto le terre e rocce da scavo anche quando queste non siano pericolose, e lega la definizione di rifiuto alla semplice volontà e fattiva destinazione del “bene” all’abbandono; definisce un "mancato coordinamento" della normativa italiana attraverso la soppressione dell’art.. 8 comma 2 (Dlgs 389/97) con le direttive ed indirizzi Europei nelle quali, “il sistema di sorveglianza e gestione istituito dalle direttive CE in materia si deve intendere riferito a tutti gli oggetti e le sostanze di cui il proprietario si disfi , anche se essi hanno un valore commerciale a fini di riciclo , recupero o riutilizzo , che, di conseguenza il Dlgs 389/97 ha recuperato nell’alveo della normativa generale sui rifiuti anche i materiali non pericolosi derivanti dall’attività di scavo" stabilisce inoltre che: Rientra nella nozione di rifiuto di cui all'art. 6 D.L.vo 5 febbraio 1997 n. 22, ove il detentore se ne disfi o abbia l'obbligo di disfarsene, il materiale di risulta dello scavo di un traforo, in quanto riconducibile alla categoria residuale di cui al punto Q16 dell'allegato A del predetto decreto
L'intervento del Legislatore non si fa
aspettare ed emana la Legge n 93 del 23 marzo 2001, al cui art. 10
stabilisce le modifiche da apportare all’art 8, 41 e 51 del Dlgs 22/97:
All’articolo 8, comma 1, del decreto
legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, dopo la lettera f), sono aggiunte
le seguenti:
«f-bis) le terre e le rocce da scavo
destinate all’effettivo utilizzo per reinterri, riempimenti, rilevati e
macinati, con esclusione di materiali provenienti da siti inquinati e
da bonifiche con concentrazione di inquinanti superiore ai limiti di
accettabilità stabiliti dalle norme vigenti; f-ter) i materiali
vegetali non contaminati da inquinanti in misura superiore ai limiti
stabiliti dal decreto del Ministro dell’ambiente 25 ottobre 1999, n.
471, provenienti da alvei di scolo ed irrigui, utilizzabili tal quale
come prodotto».
Tale articolo di legge appare da
subito fuorviante in quanto, l’inserimento della novella
normativa tra le esclusioni di cui all’articolo 8 comma 1 del Dlgs
22/97, presupponeva la presenza di una normativa specifica per le terre
e rocce da scavo, che non c’è; come fatto notare da diversi
autorevoli esperti di settore, sarebbe stato sufficiente inserire la
disposizione di legge in un contesto diverso di cui al comma 1
dell’art. 8, ad esempio al comma 2, fatte salve le
inevitabili osservazione della CE; infatti l’art. 8 stabilisce
l’esclusione dall’applicazione della normativa rifiuti degli effluenti
gassosi emessi nell'atmosfera e di altre tipologie di rifiuti purché
disciplinati da una normativa specifica <<disciplinati da
specifiche disposizioni di legge >> di settore cosi come presente
per le tipologie di rifiuti quali:
a) i rifiuti radioattivi;
b) i rifiuti risultanti dalla prospezione, dall'estrazione, dal trattamento, dall'ammasso di risorse minerali o dallo sfruttamento delle cave;
c) le carogne ed i seguenti rifiuti
agricoli: materie fecali ed altre sostanze naturali non pericolose
utilizzate nell'attività agricola ed in particolare i materiali litoidi
o vegetali riutilizzati nelle normali pratiche agricole e di conduzione
dei fondi rustici e le terre da coltivazione provenienti dalla pulizia
dei prodotti vegetali eduli
d) ( lettera soppressa
dall'articolo 1, comma 8, Dlgs 8 novembre 1997, n. 389.)
e) le acque di scarico, esclusi i rifiuti allo stato liquido;
f) i materiali esplosivi in disuso;
Pertanto, alla confusione iniziale si
aggiunge quella interpretativa sulla validità o meno della nuove
lettere f- bis) ed f-ter) all’art.8 , se tale effettivo utilizzo
per reinterri, riempimenti, rilevati e macinati si riferisca allo
stesso luogo di provenienza o possa essere destinato anche a i
luoghi diversi, se la contaminazione delle terre debba o meno
essere dimostrata con analisi chimica per la rispondenza ai limiti di
accettabilità stabiliti con il DM 471/99 (Regolamento recante criteri, procedure e modalità per la
messa in sicurezza, la bonifica e il ripristino ambientale dei siti
inquinati, ai sensi dell'articolo 17 del Dlgs 22/97.)
A causa delle difficoltà
interpretative sopra accennate, il legislatore interviene con la c.d.
“Legge Lunardi” , legge n 443 del 21 dicembre 2001 "Delega al Governo in materia di
infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed altri
interventi per il rilancio delle attività produttive" dando interpretazione legislativa
agli articoli 7 e 8 del Dlgs 22/97 , o meglio all’art. 7 –
Classificazione - comma 3 lett. b) : Sono rifiuti
speciali: ……. b) i rifiuti derivanti dalle attività di demolizione,
costruzione, nonché i rifiuti pericolosi che derivano dalle attività di
scavo; e all’art. 8 -
Esclusioni - lett. f-bis) : le terre e le rocce da scavo
destinate all'effettivo utilizzo per reinterri, riempimenti, rilevati e
macinati, con esclusione di materiali provenienti da siti inquinati e
da bonifiche con concentrazione di inquinanti superiore ai limiti di
accettabilità stabiliti dalle norme vigenti.
L’interpretazione viene data all’art.
1 commi 17 , 18 , 19 :
17. Il comma 3, lettera b), dell'articolo 7 ed il comma 1, lettera f-bis) dell'articolo 8 del decreto legislativo n. 22 del 1997, si interpretano nel senso che le terre e rocce da scavo, anche di gallerie, non costituiscono rifiuti e sono, perciò, escluse dall'ambito di applicazione del medesimo decreto legislativo, anche quando contaminate, durante il ciclo produttivo, da sostanze inquinanti derivanti dalle attività di escavazione, perforazione e costruzione, sempreché la composizione media dell'intera massa non presenti una concentrazione di inquinanti superiore ai limiti massimi previsti dalle norme vigenti.
18. Il rispetto dei limiti di cui al comma 17 è verificato mediante accertamenti sui siti di destinazione dei materiali da scavo. I limiti massimi accettabili sono individuati dall'allegato 1, tabella 1, colonna B, del decreto del Ministro dell'ambiente 25 ottobre 1999, n. 471, e successive modificazioni, salvo che la destinazione urbanistica del sito non richieda un limite inferiore.
19. Per i materiali di cui al comma
17 si intende per effettivo utilizzo per reinterri, riempimenti,
rilevati e macinati anche la destinazione a differenti cicli di
produzione industriale, ivi incluso il riempimento delle cave
coltivate, nonché la ricollocazione in altro sito, a qualsiasi titolo
autorizzata dall'autorità amministrativa competente, a condizione che
siano rispettati i limiti di cui al comma 18 e la ricollocazione sia
effettuata secondo modalità di rimodellazione ambientale del territorio
interessato.
L’interpretazione data in questo caso
dal legislatore intende recuperare all’errore fatto con la legge
93/2001 , dando adesso una vera e propria definizione per mezzo di una
legge, delle terre e rocce che non costituiscono un rifiuto,
stabilendone le condizioni: qualora, pur non superando i limiti
di accettabilità (riferiti all’intera massa ), siano destinati
all’effettivo riutilizzo presso anche altri siti diversi da quelli di
provenienza e purché autorizzati dall’autorità amministrativa;
purtroppo la legge 443/2001 non
ritocca minimamente gli errori fatti con la Legge 93/2001, essa non
rivede l’art. 8 – Esclusioni – e art. 7 – Classificazione - del Dlgs
22/97 , restano tali e permangono le confuse
interpretazioni , l’operatore si ritrova davanti a se un quadro
normativo talmente confuso che allo stesso tempo è strumento per
una idonea e agevole soluzione per raggirare
l’ostacolo della normativa rifiuti ;
A questo punto risorge il problema mai
risolto di cosa è rifiuto, se la normativa e le diverse sentenze della
Comunità Europea debbano o meno essere prese in considerazione;
Le terre e rocce provenienti da una
fase di escavazione, se sono destinate a reinterri, riempimenti,
rilevati e macinati anche se destinati a differenti cicli di produzione
industriale, ivi incluso il riempimento delle cave coltivate, nonché la
ricollocazione in altro sito, a qualsiasi titolo autorizzata
dall'autorità amministrativa competente, a condizione che siano
rispettati i limiti di cui al comma 18 e la ricollocazione sia
effettuata secondo modalità di rimodellazione ambientale del territorio
interessato, sono escluse dalla normativa rifiuti anche se contaminate
da sostanze pericolose , ma sempreché la composizione media
dell'intera massa non presenti una concentrazione di inquinanti
superiore ai limiti massimi previsti dalle norme vigenti
riferibili ( gli inquinanti ) alla intera massa riutilizzata
magari anche previo miscelazione (non esclusa) con altre tipologie o
terre incontaminate portando così i risultati analitici alla
rispondenza dei parametri di legge .
Non chiaro il concetto di "effettivo
utilizzo" dato dal comma 19, viene usato il termine
"ricollocazione" ed il termine "rimodellazione", quali fasi
sottoposte alla autorizzazione dell’autorità amministrativa ( es:
Comune ) senza stabilire le norme tecniche di riferimento per meglio
definire le differenze che vi sono con la formazione di rilevati e
sottofondi stradali o utilizzo per recuperi ambientali di ex cave,
attività quest’ultime di recupero disciplinate dal Dm 05
febbraio 1998 – che non sembrano molto distanti dalla
rimodellazione e ricollocazione: quest’ultima possibile anche "in
altro sito (?) ed a qualsiasi titolo autorizzata
dall’autorità amministrativa competente" .
Sulla base di tali impostazioni
normative, ci si chiede quale è la formula giuridica e la prassi
amministrativa perché una sostanza o bene - in tale caso terra e
rocce da scavo - possa non ricadere nella sfera giuridica di rifiuto,
pur destinandola ad “effettivo utilizzo” ai sensi della Legge 443/2001
, nelle modalità di riutilizzo contemplati nella normativa rifiuti , e
come e a chi ci si possa dichiarare estranei dalla normativa
rifiuti, onde evitare contestazioni da parte della autorità
giudiziaria, partendo dal presupposto che come più volte affermato
dalla Corte di Giustizia Europea, la nozione di rifiuto non deve
intendersi che essa escluda le sostanze e gli oggetti suscettibili di
riutilizzazione economica, o che vengono riutilizzati in analogo o
diverso ciclo di produzione, affermazioni disattese dalla nostra legge
178/2002 sulla interpretazione autentica ( tutta italiana ) della
definizione di "rifiuto" .
Chiaro è che costituiscono rifiuto le
terre e rocce destinate all’abbandono indiscriminato e all’abbandono
incontrollato fino alla formazione di una vera e propria discarica
abusiva e tutto ciò che non è terra e rocce da scavo
ma ad es. rifiuti da demolizione costituiti da materiali edili da
costruzione o da escavazione stradale per la presenza eterogenea
e di altri materiali estranei alle terre e rocce quali: l’asfalto.
| Luca D'Alessandris |
| Responsabile tecnico gestione rifiuti |
| Consulente problematiche ambientali |
NOTE
1) D.L. n 438 del 08/07/1994 “ Disposizioni in materia di riutilizzo dei residui derivanti da cicli di produzione o di consumo in un processo produttivo o in un processo di combustione, nonché in materia di smaltimento dei rifiuti “
2) nella prima
versione indicato con il CER 17 05 01 e successivamente dal
1°gennaio 2002 è indicato con il CER 17 05 04 , tra l’altro codice
“speculare” in quanto è prevista una tipologia pericolosa -CER 170503*
, contaminata da sostanze pericolose, proveniente prettamente da
bonifiche di aree inquinate
3) art. 1
comma 1 lett. a) della direttiva 75/442/CE